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《浙江省人民政府辦公廳關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》政策解讀
發布日期:2018-09-12
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  《浙江省人民政府辦公廳關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》(浙政辦發〔2018 〕  64號)已于近期發布,以下簡稱《意見》,現解讀如下:
一、 制定背景
  隨著新型工業化、城市化的深入推進,我省經濟發展、城鄉建設與耕地保護、占補平衡之間的矛盾日益突出,耕地保護面臨多重壓力。我省“七山一水二分田”的資源稟賦,以及當前更加嚴格的耕地占補平衡政策和生態環境保護政策,決定了我們不能再走一方面建設占用平原優質耕地,另一方面在山坡和灘涂上造田造地的老路子,需要充分利用和開發較為豐富的山地特別是低丘緩坡資源,解決用地兩難問題。2015年,按照省委、省政府領導要求,我省組織實施了“坡地村鎮”建設用地試點工作。經過三年努力,探索建立“開發與保護并重,建設與環境融合”的坡地開發利用新機制,走出了一條統籌“保耕地、保生態、保發展”的生態型土地利用管理新路子。“坡地村鎮”試點項目的實施,為地方經濟社會發展和生態文明建設釋放出制度紅利,形成了山區農民、政府和投資者多方共贏的良好局面。試點相關政策也受到基層的普遍歡迎,各地普遍要求將相關政策面上推開。2018年,省委省府下發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》(浙委發〔2018〕10號),明確要求“深入推進‘坡地村鎮’建設,健全長效管理機制”。為推廣復制試點工作經驗,更加科學合理地開發利用山地資源,使試點政策成為普惠政策,助推鄉村振興戰略實施、農旅產業融合發展和美麗宜居鄉村建設。在充分調研和廣泛征求意見的基礎上,經省政府同意,省政府辦公廳制定出臺了《意見》。
二、主要內容及政策創新點
  《意見》共分5個部分。主要針對低丘緩坡地資源開發利用的“為什么要搞、搞些什么、怎么來搞”三個基本問題,明確了總體目標、基本原則、利用政策、管理要求、保障措施等內容,對如何科學合理開發低丘緩坡資源,深入推進生態“坡度村鎮”建設進行了頂層制度設計,確保工作高質高效開展。
  第一部分:總體目標。《意見》圍繞“做什么、怎么做”的問題,闡述了推進全省低丘緩坡資源開發利用工作的總體目標。即深入貫徹落實黨的十九大和省第十四次黨代會精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,通過對低丘緩坡高質量的開發利用,統籌保耕地、護生態、促發展,建設房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態型村鎮,實現耕地保護更加有效、用地保障更為有力、村鎮建設更顯特色、生態環境更具質量,為我省“兩個高水平”建設提供重要資源要素保障。
  第二部分:基本原則。《意見》要求在生態“坡地村鎮”開發利用中必須始終堅守“科學規劃,合理選址;保護優先,統籌推進;因地制宜,高效利用;規范管理,有序開發。”的四項工作原則。
  第三部分:創新政策。《意見》圍繞生態“坡地村鎮”建設中普遍關心的“如何落地建設、如何保護生態、如何保障權益、如何項目供地和如何確權發證”等問題進行制度創新、政策優化。一是“多規合一、精細用地”,即做好相關規劃的互動銜接工作,確保項目建設用地空間布局能夠順利落地。這一政策,主要是破解建設項目“能不能落地”的難題。二是“點狀布局、垂直開發”,建筑應按照依山順勢、錯落有致、間距適宜的要求進行點狀布局,允許建設用地按建筑落地面積進行單宗地開發或多宗地組合開發。這一政策,主要是破解生態環境“能不能保護”的難題。三是“征轉分離、分類管理”,允許按照“建多少、轉多少”的原則,依法辦理農用地轉用、土地征收或土地流轉手續。這一政策,主要是破解各利益方“能不能維權”的難題。四是“點面結合、差別供地”,對實施點狀布局單體開發的,可以按建設地塊單獨供地,實施點狀布局整體開發的,可以按建設地塊整體組合供地。這一政策,主要是破解建設項目“能不能供地”的難題。五是“以宗確權、一證多地”,對單個地塊供地的,可以以地塊為宗地進行確權登記發證;對各地塊組合供地的,可以以各地塊為宗地進行確權登記,按地塊不同規劃用途或產權管理需要,可以核發多宗地一本證書或單宗地一本證書。這一政策,主要是破解建設用地“能不能發證”的難題。
  第四部分:開發要求。《意見》圍繞生態“坡地村鎮”項目“可在何處建設、由誰來審核準入、如何監管開發建設”等問題,強調三個方面:一是嚴格開發建設條件,即嚴格控制開發利用范圍,明確開發建設應在符合相關規劃要求的前提下,應選址在坡度6度以下25度以下低丘緩坡非耕地范圍內,做到科學合理開發利用。明確開發建設要符合生態保護、水土保持、地質災害防治等要求,并建立開發利用負面清單,做到安全可續開發利用。這個要求,是解決項目選址與生態保護的問題。二是嚴格開發建設核準。即建立低丘緩坡開發建設項目部門聯合立項審查制度,明確低丘緩坡開發利用涉及相關項目用地的審批程序和要求。這個要求,是解決開發項目由誰來核準、怎樣審批的問題。三是嚴格開發建設監管,即明確實施全程動態監管,確保生態保護、水土保持、地質災害防治等措施全面落實,防治開發利用過程中次生災害發生。同時,在滿足特定條件下,允許對項目開發中確需調整建設地塊進行調整。這個要求,是解決如何確保安全有序開發利用問題。
  第五部分:保障措施。《意見》圍繞生態“坡地村鎮”建設“如何加強統籌協調、如何落實項目配套建設和如何評估實績成效”等問題,提出三點明確要求:一是加強組織保障,要求建立政府負責、部門協同、公眾參與、社會監督的工作機制,明確規定了國土、農村工作綜合、發改、財政、環保、建設、交通、水利、林業等相關部門的工作職責,同時強調對因工作落實不到位,造成低丘緩坡開發利用安全責任事故的單位和個人,要嚴肅追究責任,以創造“部門互動、責任同擔、成果共享”的工作氛圍。這個要求,是解決以往在試點工作中組織協調、部門聯動不夠到位的問題。二是加大配套建設,明確要求加大配套基礎設施建設,確保開發項目能夠順利實施和使用安全。對開發為村莊建設用地的,要統籌整合各項政策資金,做好項目區內外公共服務基礎設施建設;對開發為生態休閑、度假旅游項目用地的,要結合農村水網、電網、路網等改造提升工作,統籌落實“三通”配套基礎設施建設。這個要求,是解決低丘緩坡開發利用項目基礎設施配套較為薄弱的問題。三是做好績效評估,明確要求建立低丘緩坡地資源開發利用績效評估制度,加強對開發項目建設跟蹤指導、監督監管及結果反饋工作,及時發現問題、研究解決問題,不斷總結經驗、規范完善政策,確保低丘緩坡地資源高質量開發利用。這個要求,是解決可持續開發建設問題。
  《意見》還對一些在生態“坡地村鎮”試點工作中遇到的四個突出問題做出了明確規定:一是針對低丘緩坡開發利用項目大部分選址在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地擴展邊界外的實際問題,《意見》明確可以使用規劃新增建設用地預留指標申報土地利用總體規劃落實方案;二是針對在城鎮開發邊界外的建設項目所涉及建設規劃問題,《意見》明確可以依據經市、縣(市)政府批準的項目選址論證報告或控制性詳細規劃,劃定項目建設用地紅線,出具規劃設計條件;三是針對生態保留用地管理問題,《意見》在原試點政策規定的“征轉分離”的基礎上,進一步明確可以根據項目開發需要,在嚴格控制用地范圍和規模的前提下,依法辦理土地征收手續(基本農田除外),按國有農用地管理;依法辦理集體土地流轉手續,仍按集體農用地管理。四是針對項目區內的建設標準問題,《意見》明確可以按照建設生態型村鎮的要求,嚴格控制建筑層高和密度。
三、適用范圍
  本《意見》適用于指導各市、縣(市、區)人民政府和省級有關部門開展低丘緩坡開發利用工作。
四、解讀機關
  浙江省國土資源廳
 

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